Komu cukierka? Jak rozdzielać środki publiczne na polityki rynku pracy
Warto przeczytać artykuł Ilony Gosk ze stron Liberte!
Od kilku lat debatujemy w Polsce o pieniądzach na aktywne polityki rynku pracy – od 2009 r. dzięki sztuczkom o charakterze czysto księgowym spora część budżetu rocznego Funduszu Pracy służy poprawie sytuacji sektora finansów publicznych, a nie aktywizacji osób bezrobotnych. Ministerstwo Finansów twierdzi, że odblokuje te środki, gdy tylko minister pracy zapewni efektywność ich wydawania. Pytanie o to, czym jest efektywność i jakie instrumenty ją zapewniają, nie wydaje się zatem bezzasadne.
Z drugiej strony Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej od kilku miesięcy intensywnie informuje opinię publiczną, że planuje zmiany w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pozornie ustawa ta tworzy instrumentarium pozwalające finansować zarówno różne działania wspierające osoby bezrobotne, jak i refundować pracodawcom pierwszy okres kosztów zatrudniania pracowników o potencjalnie niższej produktywności. Pozornie, ponieważ po pierwsze, ustawa ani powiązane z nią rozporządzenia nie zawierają przesłanek pozwalających zapewniać skuteczność lub efektywność środków publicznych wydatkowanych na aktywizację, po drugie, ustawa w wielu aspektach jest wewnętrznie sprzeczna, po trzecie, ustawa „dzieli” osoby poszukujące pracy oraz przedsiębiorstwa na „lepszych” i „gorszych” na podstawie kryteriów o niejasnych przesłankach merytorycznych (np. pracodawca uzyska inne wsparcie, gdy zatrudni osobę bezrobotną od 11 miesięcy i osobę bezrobotną od 12 miesięcy, ale już takie samo, gdy zatrudni osobę bezrobotną od 12 miesięcy i od 12 lat). W konsekwencji w Polsce system wspierania osób na rynku pracy obejmuje nielicznych, nie wyznacza minimalnych standardów jakości usług oraz stwarza często niemądre bodźce i zachęty – kontrskuteczne i sprzeczne z racjonalnością ekonomiczną. Choć zatem na aktywne polityki rynku pracy wydajemy w Polsce coraz więcej pieniędzy (pomiędzy rokiem 2005 a 2009 skala wydatków na aktywne polityki rynku pracy wzrosła o 116 proc.), skuteczność ani efektywność nie wzrosły.
Wśród propozycji zmian wnoszonych przez MPiPS trudno dostrzec próbę naprawy tego stanu rzeczy. Zamiast całościowej wizji zmian pojawia się kilka nowych instrumentów, które w tej czy w innej formie mają za zadanie „przekupić” pracodawców, by… No właśnie, co konkretnie mieliby zrobić? Stworzyć miejsca pracy? Nie do końca, bo dofinansowanie przewidywane jest tylko w odniesieniu do niektórych grup osób bezrobotnych, a nie w odniesieniu do tworzenia miejsc pracy per se. Zwiększyć zatrudnienie w tych wybranych grupach bezrobotnych? Też nie do końca, bo środki przewidziane na te działania są zbyt małe, by realnie wpłynąć w skali kraju na jakkolwiek mierzone wskaźniki zatrudnienia. Może więc chodzi o przesuwanie pieniędzy od mniej skutecznych do bardziej skutecznych, tak by poprawiać efektywność wydatkowania środków publicznych? Konkretów jest na razie mało, więc trudno udowodnić, że taka właśnie jest intencja tych zmian.
Jak skonstruować system wspierania rynku pracy? Jakimi działaniami – niezależnie od koniunktury – skrócić czas poszukiwania pracy i skutecznie oraz efektywnie od strony kosztowej ułatwiać „spotkanie” pracodawcy i pracownika? A gdy już się spotkają, jak zapewnić, by nawiązali współpracę? Brak porozumienia między pracodawcą i (potencjalnym) pracownikiem wynika zazwyczaj z tego, że dla pracodawcy pracownik ceni się zbyt drogo (w relacji do umiejętności, które w danym momencie posiada), a dla pracownika oferta pracodawcy jest zbyt niska (w relacji do jego kosztów życia czy oczekiwań). Kogo w tej sytuacji przekupić środkami publicznymi, by wyrównać tę różnicę?
Pośrednictwo jest najtańsze, lecz zapewnienie powszechności kosztuje
W Polsce, jak wskazują badania pracodawców oraz Narodowego Banku Polskiego, do systemu publicznego pośrednictwa pracy trafia 10–15 proc. wakatów, a aż 50–70 proc. pracodawców w ogóle nie przekazuje informacji o wolnych miejscach pracy do urzędów pracy. Zarówno osoby bezrobotne, jak i pracodawcy „poszukują się nawzajem” w przeważającej większości samodzielnie (w tym m.in. przez internet, tj. bez wsparcia wyspecjalizowanych instytucji pośrednictwa pracy). Skutkiem tego pracy szukamy długo (przeciętnie najdłużej w UE, po usunięciu zmienności związanej z koniunkturą), a pracodawcy oceniają, że stworzenie nowego stanowiska jest drogie także ze względu na kosztowny i żmudny proces poszukiwania nowego pracownika. Z badań NBP wynika także, że zdecydowana większość „przepływów” na rynku pracy w Polsce odbywa się poprzez bezrobocie. Niewielki odsetek osób – nawet w okresie dobrej koniunktury – przepływa bezpośrednio od jednego pracodawcy do drugiego, a dla większości nieodzownym doświadczeniem na rynku pracy jest bezskuteczne poszukiwanie zatrudnienia przez kilka do kilkunastu miesięcy (w zależności od poziomu wykształcenia, wieku, miejsca zamieszkania i płci).
Podstawową przyczyną takiego stanu rzeczy jest fakt, iż w Polsce nie ma powszechnego pośrednictwa pracy.Nie zapewniają go służby publiczne, bo są zbyt nieliczne i zbyt nieskuteczne, by być w stanie objąć całość rynku pracy. Fakt, że pracodawcy nie kierują tam ofert, a aż co trzecia osoba aktywnie poszukująca pracy nie rejestruje się w urzędzie pracy (dane BAEL), wskazuje na znaczne deficyty tego interesariusza, których nie da się usunąć i rozwiązać za pomocą „nieznacznych korekt” w ustawie o promocji zatrudnienia. Rzut oka na dane wskazuje, że problem jest naprawdę znaczący: w każdym miesiącu w urzędach pracy rejestruje się ok. 250–280 tys. osób (dane PSZ), z czego mniej więcej 180 tys. osób kwartalnie traci pracę i rejestruje się w urzędzie pracy praktycznie bezpośrednio po zaprzestaniu pracy zarobkowej (dane BAEL), a 100 tys. to osoby wcześniej nieaktywne (absolwenci, powracający do rejestrów długotrwale bezrobotni, itp.). Tę ćwierćmilionową armię „obsłużyć” ma 3,5 tys. pośredników i niecałe 1,5 tys. doradców zawodowych pracujących w PUP (w UE należymy do nielicznej grupy krajów rozdzielających te dwie specjalności, w większości państw traktuje się tę funkcję łącznie, bo i trudno zrozumieć, gdzie w bezpośrednim kontakcie z osobą bezrobotną kończy się odpowiedzialność pośrednika, a zaczyna rola doradcy). A przecież poza rejestrującymi się w rejestrach pozostaje w każdym miesiącu ponad 1,5 mln osób, którymi także ktoś musi się zająć, a poza zarejestrowanymi jest 4–4,5 mln osób dziś nieaktywnych, lecz takich, które jak najbardziej można aktywizować. W skali mikro wygląda to tak, że średnio w urzędzie pracy jest zatrudnionych pięciu pośredników, a 950 osób miesięcznie przychodzi się w tym urzędzie zarejestrować, z czego 500 z nich pojawia się tam po raz pierwszy. Należy przy tym dodać, że w krajach UE przeciętnie 40 rejestrujących się przypada na jednego pośrednika/doradcę miesięcznie.
Dlaczego tyle krajów tak wiele wysiłku wkłada w zapewnienie powszechnego pośrednictwa pracy? Argument jest prosty – to najbardziej efektywny sposób wydawania środków publicznych na tak zwane aktywne formy. Efektywny, bo relatywnie niewielkim kosztem finansowym (czas i know-how pośrednika) w relatywnie krótkim czasie (więc przy niskich kosztach społecznych bezrobocia) niebagatelna część osób bezrobotnych poprawia swoją sytuację na rynku pracy. Czy w ciągu kilku lub kilkunastu tygodni można znaleźć dobrze płatną pracę marzeń? Nie, ale jakąś formę zatrudnienia już najczęściej tak, a wszystkie analizy pokazują, że najtrudniejszy jest ten pierwszy krok: po rynku pracy łatwiej się piąć (np. z umowy czasowej na bezterminową albo z umowy-zlecenia na czasową), niż na niego wejść.
Co ważne, sprawność pośrednictwa pomaga wszystkim – i pracodawcom, i pracownikom – choć niekoniecznie skutkuje spadkiem bezrobocia w krótszej i średniej perspektywie. Do tego potrzeba, by powstawało więcej miejsc pracy. Ale dzięki skróceniu czasu poszukiwania pracy przez wszystkie osoby bezrobotne zmniejszamy koszty społeczne i tzw. utratę kapitału ludzkiego, która wiąże się z przewlekłym poszukiwaniem pracy. Dzięki skróceniu tego czasu wszyscy jesteśmy bardziej atrakcyjnymi pracownikami, a pracodawcy wiedzą, że łatwiej im będzie znaleźć dobrego pracownika, nawet gdy poprzedni odejdzie – więc mniej się obawiają tworzenia nowych miejsc pracy. W dłuższej perspektywie bezrobocie jest więc niższe.
Ile takie powszechne pośrednictwo może kosztować? Biorąc za punkt wyjścia dane dotyczące przepływów na polskim rynku pracy oraz przy relatywnie wysokich stawkach (wzorowanych na rynku niemieckim) i dość ambitnych wskaźnikach skuteczności potrzeba 1,1–1,5 mld złotych rocznie. To wyliczenie zakłada, że usługodawca ma obowiązek zapewnić w okresie maksymalnie jednego miesiąca przeprowadzenie analizy indywidualnej sytuacji na rynku pracy dla każdego beneficjenta oraz że w okresie maksymalnie trzech miesięcy przedstawić minimalnie 10 adekwatnych ofert pracy (adekwatność jest spełniona, jeśli zarówno osoba poszukująca pracy, jak i pracodawca, do którego została skierowana, stwierdzą, że oferta odpowiadała zdefiniowanym przez nich wcześniej kryteriom). Usługodawca uzyskuje wynagrodzenie, tylko jeśli obie strony określą, że oferta była adekwatna. A wynagradza się go w trzech częściach: indywidualna diagnoza (stała kwota w wysokości mniej więcej 100 zł za zrealizowaną usługę); adekwatne zapośredniczenia (proporcjonalnie do wyniku, przeciętnie w krajach UE zapośredniczenie wyceniane jest na 4 euro); skuteczne zatrudnienie (proporcjonalnie do wyniku, przeciętnie w krajach UE zatrudnienie wyceniane jest na 400 euro wypłacane w połowie w momencie zawarcia stosunku pracy i w połowie w okresie od 3 do 12 miesięcy po podpisaniu pierwszej umowy, ale tylko jeśli osoba bezrobotna nadal pozostaje w stosunku pracy z tym samym pracodawcą).
Brzmi nierealistycznie? Dziś na pośrednictwo pracy (tj. etaty osób zatrudnionych na stanowiskach doradców i pośredników pracy) i tak wydajemy już ponad 250 mln zł rocznie, przy czym szacunkowo mniej niż 20 proc. zarejestrowanych osób bezrobotnych uzyskuje faktycznie możliwość skorzystania ze skutecznego i nastawionego na wyniki pośrednictwa pracy. Tyle że nie są to środki z Funduszu Pracy, a środki własne samorządów. Sam Fundusz Pracy ma natomiast obecnie 7,6 mld zł nadwyżki, przy rocznych przychodach na poziomie 8–9 mld zł. Pieniądze więc są. A inne bariery?
Czy w Polsce w ogóle da się zapewnić powszechne pośrednictwo pracy?
Przy tak niewielkiej liczbie pośredników i doradców w urzędach pracy w Polsce rozpoczęcie świadczenia usługi powszechnego pośrednictwa pracy z dnia na dzień wydaje się nierealistyczne. Ale nie tylko Polska znajduje się w takiej sytuacji. Pierwszym krokiem, który wykonały niemal wszystkie rozwinięte kraje przed nami, jest dopuszczenie zewnętrznych, niepublicznych usługodawców oraz wynagradzanie wyłącznie za wynik. My wciąż wypłacamy etat w danym urzędzie pracy, co nie jest w najmniejszym stopniu powiązane z osiąganymi przez danego pośrednika wynikami.
Po co płacić za wynik? Obecnie wiemy, że urzędy dysponujące większą liczbą pośredników w relacji do bezrobotnych niekoniecznie charakteryzują się wyższą skutecznością w zapełnianiu miejsc pracy (mierzoną procentem ofert wykorzystanych w ciągu 30 dni od złożenia – perspektywa pracodawcy) ani większą sprawnością w tym procesie (mierzoną liczbą skierowań niezbędnych do zapełnienia jednej oferty pracy). Co więcej, nie zachodzi prosta statystyczna zależność, iż mniej efektywne powiaty mają mniejszą liczbę pośredników (na bezrobotnego), mniejszy procent wykorzystanych ofert lub niższą liczbę skierowań (dane PSZ). Najsprawniejsze urzędy w Polsce wiążą się niekoniecznie z najbardziej dynamicznymi lokalnymi rynkami pracy (jest wśród nich Warszawa, ale jest także Rzeszów). Z drugiej strony najsprawniejsze urzędy stworzyły własną, bardzo rozbudowaną sieć pośrednictwa (w Rzeszowie tę funkcję pełni np. utworzony zgodnie z brytyjską metodologią JobCentre Plus – ośrodek funkcjonujący poza budynkiem urzędu pracy; w Warszawie zatrudnia się ponad 40 pośredników pracy) oraz premiujący skuteczność system motywacyjny. Pracownicy PUP – niewynagradzani za wynik – osiągają rezultaty tylko wtedy, gdy są dobrze zmotywowani. Zwiększanie puli środków dostępnych na publiczne pośrednictwo pracy bez zmiany zasad gry – nie zmieni znacząco wyników, podniesie tylko koszty.
Otwarcie na innych usługodawców to nie tylko sposób na stworzenie między pośrednikami konkurencji, która w rozsądnych ramach regulacyjnych powinna sprzyjać poprawianiu sytuacji osób bezrobotnych. To także sposób, by zwiększać liczbę osób umiejących świadczyć tę usługę. Na dziś, by być pośrednikiem, należy ukończyć specjalistyczne studia podyplomowe (lub odpowiednią specjalizację na studiach magisterskich na wybranych kierunkach społecznych). Przepis ten wprowadzono niemal 10 lat temu, by „dowartościować” merytorycznych pracowników służb zatrudnienia. Dziś jednak pełni to podwójnie złą funkcję. Po pierwsze, blokuje dostęp do wykonywania tego zawodu tym, którzy umieją to robić, lecz nie ukończyli (jeszcze?) odpowiednich studiów. Pośrednictwo to zawód praktyczny, wymagający doświadczenia, znajomości lokalnego i regionalnego rynku pracy, nieco wyczucia i psychologii – nie dyplomu. Po drugie, ponieważ te kierunki społeczne, na których można uzyskać właściwą specjalizację, nie należą do najbardziej popularnych, wymóg studiów kierunkowych daje przesłanki do negatywnej selekcji przyszłych ewentualnych pośredników. Lepsi studenci stają się konsultantami w firmach HR.
Otwierając kontraktowanie, otwieralibyśmy dostęp do zawodu. Tworząc popyt na usługę pośrednictwa – stworzylibyśmy najbardziej dynamicznym i przedsiębiorczym pasjonatom rynku pracy możliwość rozwinięcia skrzydeł i wykorzystania dziś nieskapitalizowanego doświadczenia. A jeśli dany podmiot nie spełniałby standardów jakości usługi wyznaczonych w kraju i w regionie – przenosimy środki i osoby bezrobotne do innego usługodawcy.
Komu płacić za pośrednictwo?
Gdy we wczesnych latach 90. w Polsce odbudowywano służby zatrudnienia, w krajach rozwiniętych następowała fundamentalna zmiana filozofii świadczenia usług publicznych. Choć państwo nadal finansowało, przestało mieć ambicje pełnienia funkcji usługodawcy. Filozofia ta zasadza się na prostej obserwacji: lokalna administracja będzie mogła zawsze bezkonkurencyjnie pełnić funkcje koordynatora i inicjatora zmian, ale nie jest w stanie być na raz perfekcyjnym szpitalem, szkołą, inwestorem budowlanym, teatrem, opiekunem społecznym i pośrednikiem pracy. Należy więc uczynić wszystko, co można, by poprawiać zdolności strategiczne i koordynacyjne samorządów, lecz zadania specjalizowane powierzać podmiotom, dla których to właśnie jest tak zwany core business.
W Australii, USA i Holandii pierwsze kroki zmierzające do wdrożenia tych zmian podjęto już w połowie lat 90. W zależności od przyjętego rozwiązania na początek albo pozwalano służbom publicznym dalej samodzielnie realizować usługi zatrudnieniowe w konkurencji do podmiotów niepublicznych, albo nie pozwalano tego robić. Jednak już po kilku latach w niemal wszystkich przypadkach usługi zatrudnieniowe były świadczone wyłącznie lub przede wszystkim przez podmioty niepubliczne – w tym komercyjne i niekomercyjne. A służby zatrudnienia skupiły się na zadaniu trudniejszym, ale również niezbędnym – tworzeniu, koordynacji i rozwijaniu lokalnej polityki rynku pracy.
W jaki sposób przeprowadzano modyfikację systemów świadczenia usług rynku pracy? Praktycznie z dnia na dzień. Odpowiednie zmiany legislacyjne z około półrocznym vacatio legis pozwoliły na skuteczne przeprowadzenie reformy w Holandii, Australii, Niemczech, USA, Nowej Zelandii, Belgii, a nawet w Chile. Okres vacatio legis spędzano zazwyczaj na przekazywaniu wsparcia merytorycznego zarówno zlecającym, jak i potencjalnym usługodawcom. Gdy widoczne były braki podaży, wyspecjalizowany fundusz wspierał tworzenie nowych podmiotów. Wielka Brytania zdecydowała się na pilotaże w wyselekcjonowanych społecznościach lokalnych (odpowiednikach powiatów w Polsce), obejmując nowym systemem wszystkich w danym regionie. Pilotaż dotyczył więc tylko wybranych powiatów, a nie wybranych grup osób poszukujących pracy!
We wszystkich krajach, które przeprowadziły już fundamentalną reformę, po wprowadzeniu zmian przez kilka lat monitorowano realizację założeń i wprowadzano kolejne poprawki do stosowanych rozwiązań. Co więcej, monitoring rozwiązań uwzględniał współpracę z badaczami i wszystkie problemy oraz kolejne próby ich rozwiązania zyskały dokumentację socjologiczną, prawną i ekonomiczną. Dokumentację, z której można – i byłoby warto! – korzystać przy tworzeniu własnych rozwiązań.
A co jeśli pośrednictwo nie wystarczy? Któremu dziecku dać cukiereczek?
Powszechne pośrednictwo pomoże w znacznym stopniu w długim i średnim okresie, ale nie jest cudownym lekiem na wszystkie trudności. Dla części osób może się po prostu okazać niewystarczające, bo ich dzisiejsze bariery są zbyt duże, by umożliwić podjęcie pracy. Gdy barierą jest brak właściwych kwalifikacji – wówczas właściwym instrumentem jest szkolenie zawodowe. Często jednak bariera jest złożeniem kilku czynników (nie tylko braku kwalifikacji) i wiąże się nie z defektem danej osoby bezrobotnej, lecz ze standardami lokalnego rynku pracy. Jak wówczas wspierać zatrudnienie?
W praktyce dziś większość instrumentów polega na tym, by kogoś „przekupić”. Staż czy przygotowanie zawodowe w miejscu pracy to „cukierek” dla pracodawców. W wersji optymistycznej państwo mówi: „bierz tego młodego/starego człowieka, masz go całkiem za darmo, niech coś u ciebie porobi, może się poduczy i ktoś go wreszcie zatrudni”. Podobnie działać będą proponowane obecnie przez MPiPS działania nakierowane na matki powracające na rynek pracy po dłuższej przerwie – państwo mówi: „no wiem przecież, że przewijając pieluchy, wszystko pozapominały, więc dopłacę ci do trzymania takiego felernego pracownika przez kilka miesięcy”. W wersji pesymistycznej w Polsce powiatowej lokalny pracodawca i tak mówi koledze, który jest szefem PUP: „jak frajer płacę składki na Fundusz Pracy i nic z tego nie mam, więc przyślijcie do mnie kilku stażystów rocznie, dajcie mi dofinansowanie na stworzenie miejsca pracy albo przeniosę zakład trzydzieści kilometrów dalej, do innego powiatu”. Innym rodzajem przekupywania są narzędzia takie jak prace publiczne i zatrudnienie interwencyjne – przekupujemy osoby bezrobotne, by choć przez kilka godzin w tygodniu i przez parę tygodni udawali, że choć nie dostaną żadnej realnej oferty zatrudnienia z urzędu pracy, nadal aktywnie jej poszukują.
Faktycznie jakiekolwiek wsparcie aktywizacyjne uzyskuje obecnie w ciągu roku przeciętnie mniej niż 5–8 proc. zarejestrowanych osób bezrobotnych (MPiPS błędnie podaje wskaźnik 25 proc., ponieważ odnosi liczbę osób aktywizowanych w ciągu całego roku do liczby osób zarejestrowanych w grudniu; nie jest to właściwy mianownik, bo liczba osób rejestrujących się przez cały rok jest kilkukrotnie większa niż stan zarejestrowanych w którymkolwiek miesiącu). Pieniądze na aktywizację najczęściej pojawiają się wiosną, co uruchamia zapisy na szkolenia, konkursy na dotacje, by rozpocząć działalność gospodarczą, oraz programy stażowe i zatrudnienia interwencyjnego. „Zapisy” kończą się wraz z wyczerpaniem liczby miejsc i o ile pod koniec roku z rezerwy wojewódzkiej lub ministerialnej nie pojawią się nowe pieniądze, szans na aktywizację nie ma, niezależnie od tego, czy ktoś pomocy potrzebuje i czy ma szansę na sukces. Zgłaszający się do urzędu w czerwcu nie może nawet próbować uzyskać dotacji na działalność gospodarczą aż do marca/kwietnia następnego roku, choć jego projekt może być lepszy i gwarantować tworzenie większej liczby kolejnych miejsc pracy…
Problemem jest także jeszcze inne zjawisko – bezwzględna konkurencja poszczególnych grup osób bezrobotnych. Ustawa o promocji zatrudnienia, w miejsce konkurencji usługodawców, wprowadza de factokonkurencję między poszczególnymi grupami osób bezrobotnych i nieaktywnych. Choć na świecie takie myślenie odeszło już w mrokach pradziejów, w Polsce z uporem godnym znacznie lepszej sprawy wciąż ustalamy pewne grupy priorytetowe (np. młodzież w latach 2003–2007, osoby w wieku 50+ w latach 2008–2010, teraz w modzie są „powracające matki”) i spieramy się w debacie publicznej o to, by pewną kwotę z puli środków dostępnych dla wszystkich zarezerwować dla tych konkretnych grup osób.
Problem w tym, że takie „znakowanie” nie sprzyja lepszemu adresowaniu działań, bo działania mają rozwiązywać problem, a nie konstatować sytuację życiową. W Polsce, jeśli ktoś nie spełnia ustawowej definicji (np. ma wyższe wykształcenie i lat 28, a nie 27, albo ma niższe wykształcenie i lat 49, a nie 50), uzyskanie właściwego wsparcia w poszukiwaniu pracy staje się paradoksalnie niemal niemożliwe. I nie chodzi o rozszerzenie definicji, lecz o fundamentalną zmianę filozofii! MPiPS sugeruje na przykład, że może rozszerzyć definicję osoby młodej z obecnych limitów 25–27 lat (w zależności od wyższego wykształcenia) do 30 lat, niezależnie od ścieżki edukacyjnej. Pytanie – oczywiście retoryczne – brzmi jednak, czy w dzień po 30 urodzinach bariery, które uniemożliwiały dotąd danej osobie znalezienie pracy, znikają.
Komu cukierek – pracodawcy czy pracownikowi?
Niezależnie od opisanych wcześniej patologii polskiego systemu usług zatrudnieniowych wciąż otwarte pozostaje pytanie, jak wydawać środki na aktywizację. Wydając środki – zawsze kogoś jakoś próbujemy „przekupić”. Czy patrząc na doświadczenia innych krajów, możemy wyciągnąć jakieś wnioski, co działa lepiej, a co gorzej?
Dając cukierka pracodawcy, państwo generuje dwa szkodliwe mechanizmy. Po pierwsze, utwierdza go w przekonaniu, że dana grupa pracowników jest „felerna”. Skutkiem takiego przekonania jest dyskryminacja zarówno przy zatrudnianiu, jak i przy określaniu płac. W skrajnym przypadku wiara w „feler” różnych grup może skutkować decyzją o nietworzeniu miejsc pracy w danej branży. Za parę jeszcze lat okaże się, że w zasadzie każdy na rynku pracy był w jakimś czasie „felerny”.
Drugi mechanizm jest równie szkodliwy – pracodawca w zamian za relatywnie niewielkie pieniądze „na dziś” podejmuje decyzje o dalekosiężnych skutkach. W przypadku dofinansowania nowych miejsc pracy horyzont stabilności danego stworzonego miejsca pracy będzie wyznaczony przepisami i krótkofalowymi korzyściami z dotacji, a nie rozsądnym rachunkiem ekonomicznym. W konsekwencji powstaje więcej niestabilnych, nieprzyszłościowych miejsc pracy, czyli takich, które – pomimo dotacji – znikną po roku czy dwóch, bo są nierentowne. To, że te miejsca pracy znikną, jest dobre dla gospodarki, ale jeszcze lepiej byłoby, gdyby nigdy nie powstały, bo wydane na nie środki w ciągu tych kilku lat nie zwrócą się pod postacią składek na Fundusz Pracy (jeśli zwróciłyby się dzięki zwiększonym wpływom z podatku PIT, należałoby je finansować ze środków własnych samorządu, a nie z Funduszu Pracy). Stabilne, trwałe, rozwojowe miejsca pracy najczęściej nie potrzebują stymulacji w postaci kilku czy kilkunastu tysięcy dotacji.
Dając cukierka pracownikowi, też ryzykujemy wprowadzenie złych bodźców. Przykładowo zasiłek może być przyczyną zniechęcenia do poszukiwania pracy przez pierwszych kilka miesięcy dla osób o niższych kwalifikacjach, bo w przypadku takich osób spadek dochodu (różnica między zasiłkiem a płacą przed utratą pracy) nie jest tak duża. Zjawisko to może występować szczególnie silnie, jeśli w rodzinie są inne źródła zasiłków lub ktoś regularnie pracujący, kto zapewnia poczucie bezpieczeństwa finansowego.
Z drugiej jednak strony czym ryzykujemy, dopłacając osobom bezrobotnym lub wręcz nieaktywnym, by zgodziły się obniżyć stawkę, za którą byłyby skłonne pracować? Pracodawca w ogóle musi zapłacić jakąś pensję, więc zapewni, by praca była produktywna (przynosiła mu korzyść), a więc także stanowiła użyteczne doświadczenie dla pracownika. W tym sensie dajemy osobom obecnie „niezagospodarowanym” możliwość zwiększenia swojej atrakcyjności w przyszłości. Na podstawie tej właśnie filozofii w wielu krajach UE wprowadzono rozwiązania podobne do niemieckich (np. 1€ jobs i minijobs).
Jak z tej perspektywy wyglądają najczęściej wykorzystywane programy stażowe (skierowane do osób młodych) i przygotowania zawodowego (skierowane do osób starszych) realizowane w Polsce? Niezależnie od wykształcenia, kwalifikacji i aspiracji kwota uzyskiwanego „wynagrodzenia” jest taka sama, a pracodawca nie ponosi żadnego kosztu w związku z przyjęciem stażysty. Nie interesuje go zatem, czy do maksimum wykorzystuje się możliwości danego pracownika ani czy on podnosi swoje kwalifikacje i umiejętności. Ponieważ po zakończeniu programu pracodawca nie musi proponować dalszej współpracy – tym bardziej nie jest zainteresowany rozwijaniem potencjału stażystów w trakcie jego realizacji. Nie interesuje go też, czy staż jest dopasowany do możliwości danej osoby – magister antropologii tak samo nadaje się do odbierania telefonów i robienia kawy jak i makijażystka po szkole licealnej, a o tym, kto jest skierowany na staż, decyduje urząd pracy. A nieadekwatnej osoby – po podpisaniu umowy stażowej – nie można zmienić na kogoś następnego, potencjalnie mającego szansę na dłuższą współpracę.
Jak rozwiązuje się ten problem w innych krajach? Staż rozumiany jako przyuczenie do zawodu odbywa się jeszcze na etapie edukacji, czyli przed uzyskaniem pełnych kwalifikacji w poszczególnych zawodach. Staż dla absolwenta lub pracownika, którego kwalifikacje trzeba zaktualizować, odbywa się za pełnym wynagrodzeniem uzgodnionym pomiędzy pracownikiem i pracodawcą, a cukierek polega na (współ)finansowaniu pozapłacowych kosztów pracy przez pewien okres (np. 6 miesięcy) i tylko jeśli współpraca jest kontynuowana po zakończeniu programu. Za to pracodawca może w ciągu pierwszych dwóch tygodni zrezygnować z danej osoby, jeśli okaże się, że w toku rekrutacji wybrano niewłaściwego pracownika.
Bez powszechnego i sprawnego pośrednictwa bezskuteczne poszukiwanie pracy będzie trwało dłużej, przy wyższych kosztach społecznych i z jeszcze bardziej negatywnymi skutkami dla przyszłego rozwoju kariery zawodowej. Zapewnienie standardów zbliżonych do innych krajów UE wiąże się z koniecznością zdefiniowania na nowo samej usługi pośrednictwa oraz ze stworzeniem rynku, na którym najważniejszy stanie się nie urząd (ani budżet), ale osoba poszukująca pracy.
Nie wszystkim pośrednictwo pracy wystarczy – w wielu przypadkach konieczne jest wsparcie w postaci przekwalifikowania. Jeśli jednak myśleć o wydawaniu publicznych pieniędzy na coś więcej niż programy szkoleniowe – instrumenty muszą pomagać osobom poszukującym pracy. Dofinansowywanie pracodawców przy nierozsądnym systemie zachęt nie zmienia sytuacji, lecz jedynie na chwilę i pozornie poprawia statystyki.
Poprzedni nasz tekst dla „Liberté!” kończył się przywołaniem art. 65 Konstytucji RP. Poniżej przytaczamy go ponownie. To nie autoplagiat, lecz forma pokazania, że choć minął ponad rok, te same problemy pozostają niezmiennie aktualne.
„Władze publiczne prowadzą politykę zmierzającą do pełnego, produktywnego zatrudnienia” – choć brzmi to idealistycznie i radykalnie, takie dokładnie brzmienie ma artykuł 65 Konstytucji RP. Wszyscy obywatele Polscy mają zatem – obok bezpłatnej opieki zdrowotnej, edukacji czy ochrony prawnej – także konstytucyjnie zagwarantowaną pomoc w poszukiwaniu pracy. Oczywiście, zapis ten pozostaje w znacznym stopniu fikcją, lecz – w przeciwieństwie do zdrowia, edukacji czy prawa – jako obywatele nie jesteśmy w stanie wpłynąć na status quo. Niezadowoleni z poziomu szkolnictwa możemy kształcić się prywatnie – podobnie jest z opieką zdrowotną czy pomocą prawną. Nie możemy jednak prywatnie uzyskać pomocy w znalezieniu pracy. Konwencja ILO (International Labour Organization), którą podpisały wszystkie kraje naszego kontynentu, zabrania pobierania opłaty za pomoc w znalezieniu pracy od osoby jej poszukującej. Niezależnie od potencjalnie niebagatelnej bariery finansowej w przypadku edukacji, zdrowia i ochrony prawnej – za pomocą prywatnych pieniędzy możemy próbować zaradzić niesprawności państwa. W kwestii poszukiwania pracy nie. Dlatego tym ważniejsze jest, by wreszcie zacząć naprawiać system, który po prostu nie działa tak jak powinien.
Opublikowano 6.04.2013